El informe jurídico que elaboró la Secretaría General de la Cámara de Diputadas y Diputados para analizar la legalidad del artículo 33 del Proyecto de Ley para la Reconstrucción Nacional, sobre invariabilidad tributaria, aunque recomienda la admisibilidad del punto, deja constancia de “tensión con el principio de igualdad ante la ley”. También, el documento advierte tres nudos técnicos donde la estabilidad contractual chocaría con la facultad normativa del Estado. Si bien el informe elaborado por un equipo dirigido por el secretario general de la Cámara, Miguel Landeros, recomienda formalmente la admisibilidad del articulado, el análisis no está exento de importantes advertencias sobre la tensión constitucional que genera esta medida y los riesgos patrimoniales que el Estado de Chile podría enfrentar en el futuro.
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El corazón del análisis apunta a la propuesta del Ejecutivo de garantizar a grandes inversionistas –nacionales y extranjeros– que el régimen de impuestos aplicable a sus proyectos no será modificado unilateralmente por el Estado durante un periodo de 25 años. Esta garantía se materializaría mediante la figura de los “contratos-ley”, acuerdos bilaterales que –según el informe– adquieren una “fuerza normativa” reforzada que blinda al privado frente a futuras decisiones del Congreso Nacional. “Una facultad exclusiva del Presidente” La primera conclusión del informe es de carácter procedimental.
La Secretaría General determina que el Artículo 33 es formalmente admisible para su tramitación parlamentaria. El fundamento principal es que la norma incide directamente en materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, tales como la imposición, reducción o modificación de tributos y la determinación de exenciones o beneficios fiscales. El texto aclara que la invariabilidad, al “congelar” el régimen impositivo, constituye una modificación indirecta del sistema tributario y genera un costo fiscal implícito por la renuncia a futuros ingresos.
Por lo tanto, al haber sido presentada mediante un Mensaje Presidencial, la norma cumple con el estándar constitucional de origen, evitando ser declarada inadmisible ab initio. No obstante, el informe puntualiza que cualquier indicación parlamentaria que pretenda alterar sustancialmente este régimen de invariabilidad deberá ser rechazada por la mesa de la Cámara por invadir facultades del Ejecutivo. La “tensión” con la igualdad ante la ley Uno de los puntos más sensibles del análisis jurídico es el posible conflicto con el principio de igualdad ante la ley.
El informe deja constancia de que la invariabilidad tributaria genera una diferenciación evidente entre dos grupos de ciudadanos: los inversionistas beneficiarios (sujetos a tasas fijas, como el 35% para extranjeros o la tasa máxima vigente para nacionales) y el resto de los contribuyentes, quienes quedan expuestos a cualquier cambio legal que el legislador decida implementar. “El artículo 33 genera una diferenciación entre inversionistas beneficiarios de invariabilidad (sujetos a tasa de 35% o tasa máxima vigente al momento del contrato) y demás contribuyentes (sujetos al régimen tributario general, modificable por el legislador)”, señala el informe. Para que esta diferencia no sea considerada una “discriminación arbitraria”, la Secretaría General menciona que la norma debe cumplir con tres requisitos técnicos: Fin legítimo: el objetivo debe ser de interés público, que en este caso es la reconstrucción económica y la atracción de capitales de gran escala.
Criterio objetivo: la selección de beneficiarios debe basarse en datos verificables. El proyecto utiliza un umbral de inversión de al menos USD 50 millones. Proporcionalidad: el beneficio debe guardar relación con la magnitud del proyecto.
El informe sugiere que el Artículo 33 parece cumplir preliminarmente con esta condición, aunque reconoce que la tensión con el principio de igualdad es constante. Los tres nudos: estabilidad contractual y potestad normativa Más allá de la admisibilidad, el informe identifica tres áreas críticas donde la estabilidad que prometen estos contratos choca frontalmente con la facultad soberana del Estado para legislar: Primero, se menciona que, al suscribir un contrato-ley, el Estado acepta una autolimitación de su competencia futura. El informe describe este efecto como una “petrificación” normativa para el beneficiario.
Si bien el Congreso conserva siempre su potestad para dictar leyes y reformar el sistema tributario general, estas nuevas normas no se pueden aplicar retroactivamente a los contratos vigentes sin vulnerar el derecho de propiedad sobre los derechos adquiridos derivados del pacto. Esto crea una suerte de “enclave legal” que durará un cuarto de siglo. El segundo se refiere a la extensión “inédita” del plazo de 25 años.
En este punto, la Secretaría de la Cámara hace notar que el periodo de un cuarto de siglo constituye una “extensión inédita” en la historia de los regímenes de invariabilidad en Chile, superando incluso los límites del antiguo Decreto Ley 600, que solía oscilar entre 10 y 20 años. Aunque técnicamente es un ejercicio de la potestad legislativa presidencial, su duración extrema agudiza la tensión con la capacidad de los futuros gobiernos para ajustar la política fiscal ante crisis o cambios sociales imprevistos. Por último, el informe señala que si el Estado decidiera, mediante una ley posterior, desconocer estos contratos o elevar los impuestos a quienes gozan de invariabilidad, incurriría en responsabilidad patrimonial.
Según se expone, los inversionistas afectados tendrían a su disposición un arsenal de defensas jurídicas: recursos de inaplicabilidad ante el Tribunal Constitucional, acciones de nulidad de derecho público, demandas de indemnización de perjuicios e, incluso, recursos ante instancias de arbitraje internacional si existen tratados de protección de inversiones de por medio. El informe también destaca como una “innovación significativa” que el Artículo 33 extienda este beneficio a los inversionistas nacionales, algo que el régimen histórico del DL 600 reservaba exclusivamente a capitales extranjeros. Esta apertura busca, precisamente, atenuar las críticas de discriminación a favor de extranjeros, permitiendo que grandes empresas locales de sectores como la minería, energía, industria e infraestructura puedan congelar sus cargas tributarias para proyectos estratégicos.